تجارب کشورها در توسعه زنجیره ارزش در صنعت پتروشیمی: کشور چین- بخش اول

سیاست خودکفایی و توسعه صنعتی طی سالهای 1950 تا 1977

از سال 1955، مسئولیت توسعه صنعت نفت چین به وزارت صنعت نفت[1] تحت نظر دیوان حکومتی[2] این کشور تفویض و بسیاری از تجهیزات مورد نیاز مربوطه شامل تجهیزات حفاری چاه نفت در خشکی، از اتحاد جماهیر شوروی خریداری شد (این خرید تجهیزات 70 درصد از کل واردات در سال 1955 را به خود اختصاص داد و بعد از این دوره، واردات ماشین آلات حفاری به طور پیوسته کاهش یافت.) کشف میدان نفتی داکینگ[3] در اواخر دهه 1950 و فروپاشی همکاری بین چین و شوروی سابق، منجر به قطع حمایت تکنولوژیکی شوروی و تحمیل خساراتی به صنعت نفت چین شد. همین امر به رویکرد جدیدی در توسعه اقتصادی این کشور مبنی بر حرکت به سمت خودکفایی و فاصله گرفتن از وابستگی به منابع سرمایه و فنی خارجی منجر شد. صنعت نفت چین رو به زوال بود تا اینکه وزارت صنعت نفت به بسیج مردم در قالب گروه های گسترده اقدام کرد.

از سال 1960، چین جهت اکتشاف در خشکی قادر به تأمین اکثر ماشین آلات حفاری مورد نیاز خود بود و اقلام مهم وارداتی این کشور مربوط به واحدهای پالایشگاهی می شد. در قراردادهای خرید مربوط به این تجهیزات و کارخانجات، ترتیبات و مقدمات آموزش تکنسین ها در یک تبادل پنج ساله دانش فنی و همچنین آموزش مهندسین چینی در کشورهای تولیدکننده تجهیزات لحاظ شده بود؛ به‌طوری که در برخی از قراردادهای با ژاپن و با ام دبلیو کلاگ[4]، 20 درصد از ارزش قرارداد به خدمات فنی اختصاص داشت. صنعت پتروشیمی چین در اوایل دهه 1960 تأسیس شد و در طول دهه‌های 1960 و 1970، این کشور شرکای خود در خرید کارخانه، تجهیزات و فناوری را به بریتانیا، فرانسه، ایالات متحده، ایتالیا، آلمان و هلند تغییر داد. در طی این مدت، روابط چین و ژاپن توسعه یافت. به‌طوری که از سال 1970، ژاپن به تأمین‌کننده عمده تجهیزات و فناوری صنعت پتروشیمی در چین تبدیل شد.

از تغییر الگوی تأمین تجهیزات صنعت نفت و پتروشیمی چین که توسط دولت مرکزی این کشور برنامه‌ریزی و کنترل می‌شد، مشخص بود که هدف بلندمدت آن، صادرات نفت خام در مقادیر عظیم نبود، بلکه تمایل به گسترش صنعت پتروشیمی خود داشت. در نتیجه صنعت پتروشیمی به یکی از مهم‌ترین صنایع چین در طول دهه 80 تبدیل شد.

اصلاحات اولیه طی سال‌های 1978 تا 1996 (تفکیک و شرکتی شدن)

در انتهای دهه 1970، اتخاذ سیاست «درهای باز»[5] نقطه عطفی بود که همه بخش‌های اقتصاد چین را تحت تأثیر قرار داد. این کشور به‌منظور تأمین مالی خرید تجهیزات، بررسی‌های میادین نفتی و نوسازی صنعت پتروشیمی خود، بیش از 500 میلیون دلار از بانک جهانی، کمک‌های اضافی چندجانبه از سازمان ملل و همچنین کمک دوجانبه از چندین کشور ازجمله ژاپن دریافت کرد. شایان ذکر است بخش عمده‌ای از این کمک‌های خارجی را مطالعات امکان‌سنجی و مشاوره فنی تشکیل می‌داد.

جلب مشارکت سرمایه‌گذاران خارجی در توسعه صنعت پتروشیمی چین، انگیزه لازم جهت سازماندهی مجدد ساختار مدیریت صنعت این کشور را فراهم کرد و به ایجاد شرکت‌های ملی عظیم و متمرکز جهت رقابت بهتر با همتایان خارجی منجر شد. شرکت ملی نفت فلات قاره چین[6] به‌منظور مدیریت اکتشافات دور از ساحل و توافقات همکاری با شرکت‌های نفت خارجی تأسیس و در سال 1983 شرکت ملی پتروشیمی چین[7] (سینوپک) تشکیل شد. 

شرکت نفت فلات قاره تحت نظر وزارت صنعت نفت فعالیت می‌کرد؛ درحالی که شرکت ملی پتروشیمی تحت نظارت مستقیم دیوان حکومتی بوده و ازجمله وظایف آن راه‌اندازی صنایع پایین‌دست، ابلاغ سیاست‌هایی برای تولید محصولات نفتی، پالایش شده نفتی و پتروشیمیایی، نظارت بر ساخت و راه‌اندازی واحدهای پالایشگاهی و پتروشیمیایی و بازاریابی محصولات نفتی و پتروشیمیایی در چین بود. 

در سال 1988، وزارت صنعت نفت به‌منظور تشکیل شرکت ملی نفت چین[8] دوباره سازماندهی شد و مدیریت تمام سرمایه‌ها و همچنین تمام کارکردهای مدیریتی خود را به شرکت ملی نفت واگذار کرد. این شرکت همچنین اجازه مشارکت در توسعه نفت و گاز ساحلی را نیز پیدا کرد. بنابراین سه شرکت ملی نفت، پتروشیمی و نفت فلات قاره، صنعت نفت و پتروشیمی چین را تشکیل داده و از این پس شرکت‌ها و سرمایه‌گذاران خارجی می‌توانستند به یک موجودیت واحد ارجاع داده شوند. 

در نتیجه این سازماندهی مجدد، دولت مرکزی چین کنترل و مدیریت یکپارچه زنجیره تولید نفت و پتروشیمی را از دست داد و اختیار تصمیم‌گیری در صنعت نفت و مسئولیت سود و زیان‌ها را به این شرکت‌های ملی نفتی[9] واگذار کرد و با یکی کردن تدریجی قیمت‌های بین‌المللی و داخلی محصولات نفتی، آنها را به سمت رقابت‌های جهانی و داخلی سوق داد. با وجود تبیین دقیق کارویژه‌های شرکت‌های ملی نفتی، اما همچنان کنترل عمودی ازسوی دیوان حکومتی چین اعمال می‌شد. به‌علاوه، شرکت‌های ملی نفتی چین نقش دوگانه‌ای را در بازار نفت برعهده داشتند، زیرا از یک طرف جزء شرکای بازار و ازطرفی، از تنظیم‌کننده‌های بازار بودند.

تشکیل شرکت ملی پتروشیمی چین در سال 1983، مصادف با شتاب سریع سرمایه‌گذاری داخلی در صنعت پتروشیمی این کشور بود و مجموع رشد سرمایه‌گذاری داخلی در صنعت پتروشیمی چین در طول برنامه پنج‌ساله ششم آن (1985-1981)، به‌طور متوسط به 4/15 درصد در سال رسید. این رقم در طول برنامه پنج‌ساله هفتم چین (1990-1986)، به 10 درصد در سال کاهش یافت که بخشی از علت آن، زمان‌بر بودن ساخت‌وساز در صنعت پتروشیمی و منابع مالی ناکافی چین در این دوره به‌دلیل کاهش صادرات نفت خام این کشور بود. 

الحاق به سازمان تجارت جهانی در دهه 1990

در دهه 1990، پروژه کلان بین‌المللی شدن در چین از طریق ترسیم چشم‌اندازهای توسعه اقتصادی در حوزه پتروشیمی کلید خورد و برنامه‌های پنج‌ساله توسعه این صنعت با ملاحظاتی اقتصادی ابلاغ شد (شکل 1).

شکل 1. برنامه‌های پنج‌ساله توسعه صنعت پتروشیمی در چین در دهه 1990

پروژه بین‌المللی‌سازی صنعت پتروشیمی چین، به تحولات عمیق در ساختار برنامه‌ریزی این کشور منجر شد و نقش برنامه‌ریزی دستوری، که عبارت از تعیین سهمیه تولید مشخص برای هر شرکت و تأمین مواد اولیه شرکت‌ها توسط دولت بود، به‌شدت در دهه 1990 کاهش یافت. به‌عبارت دیگر سیستم برنامه‌ریزی دستوری، به‌آرامی به سمت استفاده از قراردادهای مستقیم با شرکت‌ها جهت پاسخگویی به اهداف تولیدات صنعتی پیش رفت. با وجود این، کنترل دولت از طریق کنترل قیمتها و مداخله در سیستم توزیع، همچنان اعمال می‌شد و نفت خام به‌عنوان یکی از مواد کلیدی، هنوز در معرض کنترل شدید دولت بود.

در سال 1997 و به‌دنبال عضویت چین در سازمان تجارت جهانی، دولت این کشور طی اصلاحاتی سرمایه‌ها را تقسیم کرد و در نتیجه آن، مناطق شمالی با منابع نفتی بیشتر به شرکت ملی نفت و مناطق جنوبی با منابع نفتی کمتر اما بازارهای ساحلی بزرگتر به شرکت ملی پتروشیمی واگذار شد (شکل 2). سپس در سال 1998، بین وظایف این دو شرکت یکپارچه‌سازی عمودی انجام گرفت و شرکت ملی نفت دسترسی مستقیم به محصولات پالایش شده و شرکت ملی پتروشیمی، توانایی عرضه قابل اعتماد و ایمن نفت خام را پیدا کرد. علاوه‌بر آن، هر دو شرکت مذکور سرمایه‌های تکمیل‌کننده در زمینه تحقیق و توسعه، متخصصان در حوزه تکنولوژی‌های بالادست و پایین‌دست و نیز شبکه‌های فروش خود را یکپارچه نمودند.

شکل 2. تفکیک منطقه عملکردی شرکت ملی نفت و شرکت ملی پتروشیمی چین

تمرکززدایی از دولت مرکزی تا سال 2005

در راستای تغییرات انجام شده در ساختار مدیریت صنعت، وزارت صنعت نفت چین در سال 1993 منحل و کارویژه‌های آن به شرکت‌های ملی نفتی تفویض شد. پس از آن در دهه 1990، دیوان حکومتی به تأسیس و منحل کردن نهادهای متعددی جهت به کنترل درآوردن سه شرکت ملی مذکور اقدام کرد، اما همین تعدد پیش‌آمده در نهادهای ایجاد شده از یک طرف و قدرت سیاسی ناکافی این نهادها از طرف دیگر، موجب استقلال ویژه‌ای در شرکت‌های ملی نفتی شده بود. 

در سال 2003، دیوان انرژی[10] تحت نظر کمیسیون اصلاح و توسعه ملی[11] تأسیس شد. از میان 28 وزارت‌خانه چین، 6 وزارت‌خانه مسئولیتی حول صنایع نفت و گاز چین داشتند و اختیاراتی از قبیل تنظیم قیمت نفت، ساخت زیرساخت‌های نفتی، بازار نفت، سرمایه‌گذاری و حمل‌ونقل به‌جای تمرکز در دیوان انرژی، به آژانس‌های متعددی واگذار شده بود. تفکیک بیشتر قدرت دولت مرکزی موجب شد با وجود تلاش آن جهت کنترل شرکت‌های ملی نفتی، شرکت‌های ملی مذکور قدرتمندتر و خودمختار شده و بتوانند خواسته‌های بین شرکت‌های مادر و زیرمجموعه‌هایشان را یکی کنند.

برگرداندن قدرت و مرکزیت به دولت (طی سالهای 2005 تا 2010)

در سال 2005، گروه راهبری انرژی ملی[12] توسط دیوان حکومتی تأسیس شد. این گروه متمایز از دیوان انرژی شکل گرفته بود و درواقع یک گروه مشاوره‌ای و تحقیقاتی بلندمرتبه بود که تأثیر چندانی روی اداره، سیاستگذاری و تصمیم‌گیری در حوزه انرژی و صنعت نفت و پتروشیمی نداشت و تنها اصول و قواعد بورکراتیک را تنظیم می‌کرد. این‌بار نیز وظایف این نهاد با سایر نهادهای تعریف شده ذیل کمیسیون اصلاح و توسعه ملی، تضاد پیدا کرد و موجب گسسته شدن هرچه بیشتر قدرت دولت مرکزی شد. در سال 2008، به‌دلیل مشکلات و تضادهای به‌وجودآمده در حوزه مدیریت و کنترل شرکت‌های ملی نفتی، دیوان انرژی به رتبه معاونت انتقال یافت و سازمان ملی انرژی[13] نامگذاری شد. محدودیت در زمینه‌های اختیارات، استقلال، پرسنل و ابزارهای سیاست‌گذاری، این سازمان را در زمینه تنظیم‌گری، ناکارآمد کرده بود.

در نهایت در سال 2010، کمیته ملی انرژی[14] با رتبه فوق وزارتخانهای شکل گرفت. این نهاد شامل 21 مسئول عالی‌رتبه از دیوان حکومتی، وزارت‌خانه‌ها، کمیسیون‌ها و حتی فرماندهان نظامی بود. وظایف کمیته ملی انرژی شامل توسعه استراتژی انرژی چین، مطالعه موضوعات مربوط به امنیت انرژی، ایجاد هماهنگی در اکتشاف انرژی بومی و همکاری‌های بین‌المللی مربوط به انرژی بود. این نهاد در نهایت توانست با در دست گرفتن قدرت لازم، بر تمام بازیگران عرصه نفت حتی شرکت‌های ملی نفتی، پیشی بگیرد و آنها را تحت کنترل خود درآورد.

شایان ذکر است که با وجود دادن کارکردهای مدیریتی و تا حدودی استقلال عملکرد به شرکت‌های ملی نفتی، همچنان مواردی نظیر قیمت‌گذاری و ابزارهای توزیع نفت در اختیار دولت مرکزی و وزارت‌خانه‌هایش قرار دارد.